為積極應對人口老齡化,建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系,根據《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)的通知》、《中華人民共和國老年人權益保障法》、《國務院辦公廳關于加快發展養老服務業的意見》及《陜西省人民政府辦公廳轉發省老齡辦等部門關于加快發展養老服務業的意見的通知》,制定本規劃。
第一章 規劃背景 第一節 現狀和問題
截至2010年底,我省60歲以上老年人口已達509.32萬,占全省總人口的13.49%,高于全國平均水平,其中80-89歲老人56.72萬,90-99歲老人3.67萬,百歲老人538名。我省人口老齡化趨勢比較明顯,加強養老服務體系建設的任務繁重而艱巨。近年來,在省委、省政府的高度重視下,我省養老服務業快速發展。2009年省政府辦公廳轉發了省老齡辦、省民政廳等12個部門《關于加快發展養老服務業的意見》,各地也先后出臺了符合當地實際的實施辦法,按照“公建民營”、“民辦公助”方式,多渠道、多形式興辦老年社會福利事業,有力推動了養老服務業社會化進程。2011年省民政廳下發了《陜西省社會養老服務機構管理暫行辦法》、《陜西省社會養老服務機構服務質量基本規范》、《陜西省社會福利機構等級評定辦法》3個規范性文件,對全省養老服務機構建設、等級評定等提出了明確要求,并通過經常性檢查指導和年度審查,使養老機構制度、管理不斷規范,推動了我省社會養老服務體系和老年福利事業健康發展。目前,全省各類收養性養老機構已達1053個,涵蓋福利院、養護院、敬老院、榮軍養老機構、老年公寓等多種類型,養老床位達91278 張。2012年2月省政府第3次常務會議研究決定,將老年人優待年齡由70歲下調到65歲,將享受高齡老人生活保健補貼的年齡由80歲下調到70周歲,并大幅度提高了補貼標準。居家養老服務從無到有,從點到面,以保障高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點,借助專業化養老服務組織,提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健等服務的居家養老服務體系基本建立。養老服務的運作模式、服務內容等不斷創新,積累了有益經驗。
但是,我省社會養老服務體系建設仍然處于起步階段,與新形勢、新任務、新需求不相適應,主要表現在:缺乏統籌規劃,體系建設缺乏整體性和連續性;社區養老服務和養老機構床位嚴重不足,供需矛盾突出;設施簡陋、功能單一,難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務;布局不合理,區域之間、城鄉之間發展不平衡;政府投入不足,民間投資規模有限;服務隊伍專業化程度不高,行業發展缺乏后勁;國家和省級出臺的優惠政策落實不到位;服務規范、行業自律和市場監管有待加強。
第二節 必要性和可行性
加強養老服務體系建設,是應對人口老齡化的必然要求。目前,我省老年人口以每年3%以上的速度增長,是同期人口增速的5倍多,2020年預計將達到690萬人。隨著人口老齡化、高齡化的加劇,失能、半失能老年人的數量還將持續增長,照料和護理問題日益突出,人民群眾的養老服務需求日益增長,加快社會養老服務體系建設刻不容緩。
加強社會養老服務體系建設,是適應傳統養老模式轉變、滿足人民群眾養老服務需求的必由之路。長期以來,我省實行以家庭養老為主的養老模式,隨著計劃生育基本國策的實施以及經濟社會的轉型,家庭規模日趨小型化,“4-2-1”家庭結構日益普遍,空巢家庭不斷增多。家庭規模的縮小和結構變化使其養老功能不斷弱化,對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。
加強養老服務體系建設,是擴大消費和促進就業的有效途徑。龐大的老年人群體對照料和護理的需求,有利于養老服務消費市場的形成。一方面,加強養老機構建設,能夠直接帶動建筑、機械、鋼材、水泥等產業的發展;另一方面,開展養老服務,能夠有力地促進社會就業和再就業。
在面對挑戰的同時,我省社會養老服務體系建設也面臨著前所未有的發展機遇。加強社會養老服務體系建設,已越來越成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。同時,隨著我省公共財政更多地投向民生領域,以及人民群眾自我保障能力的提高,社會養老服務體系建設已具備了堅實的社會基礎。
第二章 內涵和定位 第一節 內涵
社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應,以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標,面向所有老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡。社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐,著眼于老年人的實際需求,優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求,兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求。社會養老服務體系建設是應對人口老齡化的一項長期戰略任務,是堅持政府主導,鼓勵社會參與,不斷完善管理制度,豐富服務內容,健全服務標準,滿足人民群眾日益增長的養老服務需求的持續發展過程。
第二節 功能定位
我省社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老三部分組成。
居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等,以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人,提供家庭服務、老年食堂、法律咨詢等服務;對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的市、縣可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼,鼓勵他們配置必要的康復輔具,提高生活自理能力和生活質量。
社區養老服務是居家養老服務的重要支撐,具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能,主要為家庭日間無人看護或無力看護的社區老年人提供服務。在城市,結合社區服務設施建設,增加養老設施網點,增強社區養老服務能力,打造居家養老服務平臺;倡導多種形式的志愿活動及老年人互助服務,動員各類人群參與社區養老服務。在農村,結合城鎮化發展和新農村建設,以鄉鎮敬老院為基礎,建設日間照料和短期托養的養老床位,逐步向區域性養老服務中心轉變,向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務,探索農村互助養老新模式。
機構養老服務以設施建設為重點,實現基本養老服務功能。養老服務設施建設包括老年養護機構和其他類型的養老機構。老年養護機構主要為失能、半失能的老年人提供專門服務,重點實現以下功能:一是生活照料。設施應符合無障礙建設要求,配置必要的附屬功能用房,滿足老年人穿衣、吃飯、洗澡、室內外活動等日常生活需求。二是康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件,并配備相應的康復器材,幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。三是緊急救援。具備為老年人提供突發性疾病和其他緊急情況的應急處置救援服務能力,使老年人能夠得到及時有效的救援。鼓勵在老年養護機構中設立醫療機構。符合條件的老年養護機構還應利用自身的資源優勢,培訓和指導社區養老服務組織和人員,提供居家養老服務,實現示范、輻射、帶動作用。養老機構建設要遵循布局合理、種類齊全、功能多樣的原則。
第三章 指導思想和基本原則 第一節 指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,深入貫徹落實科學發展觀,以滿足老年人養老服務需求為目標,從我省實際出發,堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃,在“十二五”期間,初步建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調,以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系,讓老年人安享晚年,共享經濟社會發展成果。
第二節 基本原則
統籌規劃,分級負責。加強社會養老服務體系建設是一項長期的戰略任務,各級政府對養老機構和社區養老服務設施的建設和發展要統籌考慮、整體規劃。省政府制訂全省總體規劃,確定建設目標和主要任務,制訂優惠政策,支持重點領域建設;市、縣政府制訂本地規劃,承擔主要建設任務,落實優惠政策,推動基層服務網絡建設。
政府主導,多方參與。強化政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責,加快社會養老服務設施建設。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,打破行業界限,開放社會養老服務市場,采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種方式,引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。鼓勵城鄉自治組織參與社會養老服務。充分發揮專業化社會組織的力量,不斷提高社會養老服務水平和效率,促進有序競爭機制的形成,實現合作共贏。
因地制宜,突出重點。根據區域內老年人口數量和養老服務業發展水平,充分依托現有資源,合理安排社會養老服務體系建設項目。以居家養老服務為導向,以長期照料、護理康復和社區日間照料為重點,完善不同養老服務機構和設施的功能,優先解決好需求最迫切的老年群體養老問題。
深化改革,持續發展。按照管辦分離、政事政企分開的原則,統籌推進公辦養老服務機構改革。區分營利性與非營利性,加強對社會養老服務機構的登記和監管。完善養老服務的投入機制、服務規范、建設標準、評價體系,促進養老服務信息化建設,加快養老服務專業隊伍建設,確保養老機構良性運行和可持續發展。
第四章 建設目標和任務 第一節 建設目標
“十二五”期間,基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。到“十二五”末,全省新增養老床位12.6萬張,老年人床位擁有率達到國家規定的30‰以上的要求,農村五保集中供養率達到70%以上。居家養老和社區養老服務網絡基本健全。
第二節 建設任務
“十二五”期間,全省將建成一批布局合理、種類齊全、功能多樣的養老福利機構,基本形成以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐,適應我省人口老齡化發展趨勢、投資主體多元化、服務內容多樣化、資金管理規范化的養老服務體系。
?。ㄒ唬┏鞘叙B老機構建設。支持社會養老服務機構建設,其中建設1個省級、11個市級示范性養老服務中心,新增社會養老床位28345張。
(二)農村五保供養機構建設。重點支持鄉鎮區域性敬老院和農村敬老院新建、改建工程,新增床位80000張。
(三)社區日間照料中心建設。建設一批老年日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式老年人服務中心等社區養老設施,新增床位13000張。
?。ㄋ模┛h級社會福利中心建設。力爭每個縣(市、區)新建、改擴建1所縣級社會福利中心,主要為失能、半失能老年人提供養老服務,兼顧為殘疾人、孤殘兒童等特殊群體提供服務。
第三節 建設方式
通過新建、改建、擴建、購置等方式,因地制宜建設養老服務設施。新建小區要統籌規劃,將養老服務設施建設納入公建配套實施方案。鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式,將閑置的醫院、企業、農村集體閑置房屋以及各類公辦培訓中心、活動中心、療養院、小旅館、小招待所等設施資源改造用于養老服務。通過設備和康復輔具產品研發、養老服務專用車配備和信息化建設,全面提升社會養老服務能力。
第四節 運行機制
充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用,為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境,實現社會養老服務可持續發展。公辦養老機構應充分發揮其基礎性、保障性作用,按照國家和全省分類推進事業單位改革的總體思路,理順公辦養老機構運行機制,建立責任制和績效評價制度,提高服務質量和效率。鼓勵有條件或新建的公辦養老機構實行公建民營,通過公開招投標選定各類專業化的機構負責運營,運營機構應堅持公益性質,通過服務收費、慈善捐贈、政府補貼等多種渠道籌集運營費用,確保自身可持續發展。
加強對非營利性社會興辦養老機構的培育扶持,采取民辦公助等形式,給予相應的建設補貼或運營補貼,支持其發展。鼓勵民間資本投資建設專業化的服務設施,開展社會養老服務。推動社會專業機構以輸出管理團隊、開展服務指導等方式參與養老服務設施運營,引導養老機構向規?;?、專業化、連鎖化方向發展。鼓勵社會興辦養老機構收養政府供養對象,共享資源,共擔責任。
第五節 資金籌措
社會養老服務體系建設資金需多方籌措,多渠道解決。 要充分發揮市場機制的基礎性作用,通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式,積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入,參與養老服務設施建設管理。各級政府要發揮在社會養老服務體系建設中的主導作用,積極爭取將社會養老服務體系建設所需資金納入財政預算并建立動態保障機制,支持公益性養老服務設施建設。
各級福利彩票公益金要加大對養老服務事業的投入,省級福彩公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社會養老服務體系建設。省級安排專項補助資金,根據各地經濟社會發展水平、老齡人口規模等,支持市、縣社會養老服務體系發展,重點用于社區日間照料中心和老年養護機構建設。
第五章 保障措施 一要加強組織領導。各級政府要從構建和諧社會的戰略高度出發,充分認識加強社會養老服務體系建設的重要意義,增強使命感、責任感和緊迫感,將社會養老服務體系建設擺上重要議事日程,納入經濟社會發展規劃,統籌安排實施。各地要建立由民政、發展改革、老齡部門牽頭,相關部門參與的工作機制,加強組織領導,密切協調溝通,強化監督檢查,確保規劃目標如期實現。
二要加大資金投入。對公辦養老機構所需經費要列入財政預算并建立動態增長機制。采取公建民營、委托管理、購買服務等多種方式,支持社會組織興辦或者運營公益性養老機構。鼓勵和引導金融機構在風險可控和商業可持續的前提下,創新金融產品和服務方式,改進和完善對社會養老服務產業的金融服務,增加對養老服務企業及其建設項目的信貸投入。積極探索拓展社會養老服務產業市場化融資渠道,積極探索采取直接補助或貼息的方式,支持民間資本投資建設專業化養老服務設施。
三要加強制度建設。建立養老服務準入、退出、監管制度,加大執法力度,規范養老服務市場行為。制訂和完善居家養老、社區養老服務和機構養老服務的相關標準,建立相應的認證體系,大力推動養老服務標準化建設,促進養老服務示范活動深入開展。建立養老機構等級評定制度。建立老年人入院評估、養老服務需求評估等制度。
四要完善扶持政策。各級政府要將社會養老服務設施建設納入城鄉建設規劃和土地利用規劃,合理安排,科學布局,保障土地供應。符合條件的,按照土地劃撥目錄依法劃撥。研究制訂財政補助、社會保險、醫療等相關扶持政策,貫徹落實好有關稅收以及用水、用電、用氣等優惠政策。有條件的地區可以探索實施老年護理補貼、護理保險,增強老年人對護理照料的支付能力。支持建立老年人意外傷害保險制度,構建養老服務行業風險合理分擔機制。建立科學合理的價格形成機制,規范服務收費項目和標準。
五要加強人才培養。加強養老服務職業教育培訓,有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程,建立養老服務培訓基地,加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人才,提高養老服務從業人員的職業道德、業務技能和服務水平。對具有醫療資質的養老機構,可納入護理類專業實習基地范圍,鼓勵大專院校學生到各類養老機構實習。加強養老服務專業培訓教材開發,強化師資隊伍建設。推行養老護理員職業資格考試認證制度,5年內全面實現持證上崗。完善培訓政策和方法,加強養老護理員職業技能培訓。探索建立在養老服務中引入專業社會工作人才的機制,推動養老機構開發社工崗位。加快培育從事養老服務的志愿者隊伍,實行志愿者注冊制度,形成專業人員引領志愿者的聯動工作機制。
六要不斷提高服務管理水平。按照統籌規劃、實用高效的原則,采取便民信息網、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統、有線電視網絡等多種形式,構建社區養老服務信息網絡和服務平臺,發揮社區綜合性信息網絡平臺的作用,為社區居家老年人提供便捷高效的服務。在養老機構中,推廣建立老年人基本信息電子檔案,通過網上辦公實現對養老機構的日常管理,建成以網絡為支撐的機構信息平臺,實現居家、社區與機構養老服務的有效銜接,提高服務效率和管理水平。
各市、縣、區可根據本規劃,制定本地社會養老服務體系建設規劃。